Autor: Germán Lora Alvarez, socio de Damma Legal Advisors
No me acordaba de que el traslado de todas las competencias inspectivas a la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) en materia laboral, en el ámbito de la microempresa, era temporal. En efecto, acompáñenme a hacer memoria.
Con fecha 9 de julio de 2018 se publicó la Ley N° 30814 que, en la búsqueda de fortalecer el Sistema de Inspección del Trabajo, otorgó, de manera temporal, a la SUNAFIL las competencias y funciones que, según la Ley N° 28806, correspondían a los gobiernos regionales en materia de inspección laboral. Esto permitió unificar criterios y procedimientos para garantizar el cumplimiento de las políticas públicas laborales.
En efecto, hasta mediados del año 2018, los gobiernos regionales, en el marco de las funciones establecidas en el artículo 48, literal f), de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, desarrollaban y ejecutaban, dentro de su respectivo ámbito territorial, todas las funciones y competencias señaladas en la Ley General de Inspección del Trabajo, con relación a las microempresas, sean formales o no. Dentro de esas facultades se encontraban el promover y fiscalizar el cumplimiento de las normas sociolaborales y prestar orientación y asistencia técnica especializada.
Por lo señalado, entre julio de 2018 y hasta el mes pasado, la SUNAFIL ejerció las competencias fiscalizadoras y orientadoras en las microempresas lo que representó la concentración en esta institución de las competencias a nivel nacional y a cualquier tamaño de empresa.
Nos preguntamos, si no hubiera resultado conveniente que, conforme lo estableció la propia norma, se hubiera extendido el plazo, pero lamentablemente esta posibilidad se supeditó no solo a la evaluación de los resultados obtenidos por la SUNAFIL, sino principalmente, a la incorporación del gobierno regional al régimen laboral del servicio civil, lo que hoy por hoy es una utopía. Somos de la opinión que nuevamente la descentralización no es la mejor opción en esta materia tan importante, más aún si, por mandato del Convenio OIT 81, la inspección del trabajo debe estar bajo la vigilancia y control de una autoridad central.
Además de lo anterior, tenemos algunas observaciones. La primera es que SUNAFIL no ha realizado un mal trabajo con relación a las competencias integrales. En segundo lugar, consideramos que la función inspectiva debería ser una competencia uniforme a todo tamaño de empresas, no consideramos que exista una razón importante para diferenciar la labor inspectiva en función al tamaño de la unidad económica. Un tercer aspecto para tener en cuenta es el trámite burocrático que va a representar la transferencia de las funciones entre la SUNAFIL y las Direcciones Regionales.
Ciertamente, la primera pregunta que surge es la siguiente: ¿se encuentran actualmente los gobiernos regionales en condiciones de asumir la inspección laboral de las microempresas? A partir de ello, corresponde preguntarse qué recursos institucionales, técnicos y humanos serían necesarios para ejercer adecuadamente esta competencia y, aun cuando tales condiciones pudieran alcanzarse, si resulta conveniente mantener dos entidades públicas distintas encargadas de fiscalizar el cumplimiento de la normativa sociolaboral.
Respecto de la primera interrogante, debe advertirse que las direcciones regionales de trabajo no cuentan actualmente, dentro de su estructura orgánica, con unidades especializadas en inspección laboral. Tampoco disponen de inspectores de trabajo incorporados a sus planillas ni de órganos instructores y sancionadores con experiencia en esta materia. En consecuencia, actualmente carecen de la estructura institucional, los recursos humanos y la capacidad operativa necesarios para implementar, de manera inmediata, un sistema de inspección del trabajo.
La razón es sencilla: existe una necesidad urgente de hacer efectivos los créditos laborales adeudados, especialmente considerando su naturaleza alimentaria. Un trabajador que considera vulnerados sus derechos debería procurar su cobro en el menor tiempo posible. Al mismo tiempo, un plazo razonable contribuye a brindar seguridad jurídica a las entidades empleadoras, evitando que permanezcan indefinidamente expuestas a contingencias del pasado.
Sin embargo, la solución no pasa únicamente por contratar nuevo personal. Quienes asuman estas funciones deberán contar con una sólida formación técnica, conocimiento especializado de la legislación laboral y dominio de los precedentes, lineamientos y criterios administrativos aplicados por la SUNAFIL y el Tribunal de Fiscalización Laboral. De lo contrario, la transferencia de competencias podría traducirse en actuaciones inspectivas dispares, decisiones contradictorias y una mayor inseguridad jurídica para empleadores y trabajadores.
A ello debe añadirse que la inspección laboral no se limita a la revisión de planillas, boletas de pago o contratos de trabajo. Existen materias de elevada complejidad que requieren equipos técnicos especializados y, en determinados casos, un enfoque multidisciplinario, como la investigación de accidentes de trabajo, la seguridad y salud en el trabajo, la discriminación, la libertad sindical, la tercerización de servicios o el hostigamiento sexual. Pretender que cada gobierno regional reconstruya y mantenga capacidades especializadas para atender adecuadamente todas estas materias supone desconocer el grado de tecnificación que actualmente exige la función inspectiva.
Debe tenerse presente, además, que incluso en algunas intendencias regionales de la propia SUNAFIL persisten dificultades para interpretar y aplicar correctamente determinados lineamientos y precedentes vinculantes. En no pocas ocasiones, los administrados deben transitar por todas las instancias del procedimiento sancionador hasta que el Tribunal de Fiscalización Laboral corrija el criterio inicialmente adoptado. Si estas diferencias se presentan dentro de una misma entidad, cabe preguntarse cuánto podría afectarse la predictibilidad jurídica si la inspección laboral se fragmenta entre la SUNAFIL y los gobiernos regionales.
La transferencia tampoco parece responder a un criterio de eficiencia en el uso de los recursos públicos. Mientras la SUNAFIL ya cuenta con intendencias regionales, personal inspectivo, órganos instructores y sancionadores, sistemas informáticos y una estructura nacional de supervisión, los gobiernos regionales tendrían que crear nuevamente unidades inspectivas, contratar y capacitar personal, implementar plataformas tecnológicas y organizar procedimientos administrativos y mecanismos de cobranza. En lugar de fortalecer una estructura ya existente, el Estado terminaría financiando estructuras paralelas para desarrollar una misma función pública.
Otro punto que no debe perderse de vista son los recursos directamente recaudados que los gobiernos regionales podrían obtener mediante el ejercicio de la potestad sancionadora. Esta posibilidad puede convertirse en un arma de doble filo, pues, dependiendo de la gestión del gobierno regional y de la dirección regional de trabajo correspondiente, podría generar incentivos para privilegiar una fiscalización predominantemente recaudatoria antes que una actuación orientada al cumplimiento, la prevención y la asistencia técnica.
Finalmente, la necesidad de acercar la inspección laboral a las regiones no obliga a dividirla entre entidades distintas. Una alternativa menos perjudicial sería fortalecer las intendencias regionales de la SUNAFIL, incrementar el número de inspectores, ampliar su presencia territorial y dotarlas de mayores capacidades operativas, sin renunciar a una dirección técnica, institucional y procedimental única. Descentralizar la presencia del Estado no debería significar fragmentar la autoridad inspectiva, multiplicar estructuras administrativas ni debilitar la uniformidad de sus criterios.
En suma, el vencimiento del encargo temporal previsto por la Ley N° 30814 no debería conducir automáticamente al retorno de las competencias inspectivas a los gobiernos regionales sin una evaluación seria de sus capacidades actuales y de las consecuencias que ello producirá sobre el Sistema de Inspección del Trabajo. La descentralización constituye un objetivo legítimo, pero no puede ejecutarse a costa de la especialización técnica, la eficiencia administrativa, la unidad de criterio y la seguridad jurídica. Antes que reconstruir estructuras paralelas y fragmentar una función que exige una autoridad central, correspondía evaluar la continuidad de la SUNAFIL como autoridad inspectiva única y fortalecer su presencia efectiva en todas las regiones del país. De lo contrario, más que avanzar hacia una inspección laboral descentralizada, podríamos estar retrocediendo hacia un sistema disperso, desigual y menos predecible.
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